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浅谈中共领导修宪准备阶段的模式及其合理性

作者: amvip
来源: uumtu
日期: 2018-11-19 18:04
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  一、关于修宪准备阶段的一般理论
  (一)修宪准备阶段的内涵与特点
  根据我国立法学者的定义,在现代法治过程中,立法准备一般是指在法案真正提上立法机关的立法议程之前所进行的一系列准备工作和活动,是为立法机关立法提供或创造条件,并奠定基础的立法活动。它是整个立法过程中的第一个环节,它的最终结果直接为进入下一阶段的立法运作过程服务,是整个立法过程的奠基石。据此可以给修宪准备下定义:修宪准备是指在修宪议案正式向修宪机关提出之前所进行的有关修宪的准备活动,而修宪准备阶段就是指该活动的过程。从参与主体方面而言,理论上讲,任何有兴趣的团体、组织或公民个人等都是可以进行修宪准备活动的,但是要想使自己进行的修宪准备活动被修宪权主体承认并最终接受修宪准备活动的成果———修宪建议或修宪草案,进而促使修宪机关正式启动修宪程序,恐怕就不是一般的团体、组织或公民个人有能力办到的。在实践中,通常只有三种主体进行的修宪准备工作能够为修宪权主体所承认,而且修宪权主体必须对这三种主体起草的修宪建议或草案加以接受和审查。
  这三种主体是修宪权主体本身(例如修宪机关或修宪提案主体)、受修宪权主体委托的机构、组织和人员等,例如法学家、经济学家。除了以上两种主体外,在修宪准备阶段,还有一部分特殊主体,它们既不享有修宪权,也没有经修宪权主体的委托,但是它们基于特殊的地位与影响力,与修宪的关系密切,往往能够通过自己的修宪准备形成较具说服力的修宪建议,并促成修宪权主体对该修宪建议的采纳,进而在事实上启动修宪机关的修宪程序。例如在我国,中国共产党基于对国家的领导与执政地位,由它提起的修宪建议,全国人大常委会需要对此加以吸收并在此基础上提起修宪议案。当然,在实践中,修宪准备并不仅仅由以上的其中一个主体单独完成,而往往是由以上三种主体中的两到三个共同分工合作完成的。
  一般的团体、组织或公民个人等进行的修宪准备工作往往需要融入这三种主体的准备过程中才能起效果,最终才具有法律上的意义。而由修宪提案主体最终提起的修宪议案也是这几种主体共同行为作用的结果。从程序上而言,修宪准备阶段往往较正式修宪程序灵活。虽然修宪准备阶段包括着几个大致的环节,诸如预测、规划,收集民意、听取整合意见,成立起草小组、起草草案等,但在具体实践中,对这些环节的具体操作和把握往往较为灵活。特别是在有关立法准备与修宪准备的制度和研究都还比较欠缺的国家中,修宪机关或提案主体在修宪准备阶段中,很多时候并未起到有效的预测、组织、决策等作用,而且对于准备阶段具体的运作过程、方式、环节的增加与取舍上都比较随意和宽松,有的时候还会与其他主体进行的修宪准备活动存在行为重复、程序交叉的情况;而有的时候则被其他主体的修宪准备活动所取代。在我国,修宪准备活动都是在中国共产党领导下进行的,很大程度上弥补了全国人大及其常委会在修宪准备阶段功能运作的不足,这将在下文中重点论述。
  二、关于我国修宪准备阶段运作模式的总结
  (一)建国后我国历次修宪准备过程的回顾
  在我国,伴随着建设新中国与新中国宪政的曲折历史,宪法一共经历了3 次全面修改,6 次局部修改的颠簸历程,而这9 次修宪的准备过程都是由中国共产党亲自领导进行的,这是一个逐步发展的过程。早在1970 年,为了适应“文化大革命”的需要,党开始着手准备对1954 年宪法进行修改。毛泽东最先提出修宪倡议,随后中共中央成立宪法工作小组,并对宪法修改作了详细计划,此后又专门成立了修改宪法起草委员会负责研究修宪草案及组织群众讨论。然而,林彪为了尽快篡党夺权,在关于是否将国家主席条款纳入宪法的问题上与毛泽东发生争议,修宪过程因此徘徊不前。后来,林彪通过陈伯达等人逐渐把持了修宪,但不久“九一三”事变发生,林彪反革命集团垮台,修宪也随之戛然而止。直到1973 年,修宪问题才被再度提出,但此时的修宪已为“四人帮”把持,并由张春桥具体负责修改,1975 年,十届二中全会通过了宪法修改草案和关于修改宪法的报告,并由中共中央向四届全国人大一次会议提交了宪法修改草案。1978 年全面修宪时,由中共中央政治局全体人员组成修宪委员会,然后在政治局内部指定了一个修改班子,负责修宪草案的起草工作。
  草案的起草和讨论实际上都在中央政治局一手包办下进行的,草案完成后,虽然中央向全党发出征求党内外群众意见的通知,但由于时间上比较仓促,所以民主讨论和征求意见在很大程度上流于形式,在中共中央十一届二中全会上,修宪草案获得通过,然后由中共中央直接向全国人大提请审议??梢钥吹?,以上这两次全面修宪都体现了“文化大革命”的负面影响,明显有以党代政的痕迹,整个修宪过程深受领导人个人意志的影响,虽然中共中央一定程度上注意到发扬党内民主,但征求群众意见最后还是流于形式, 中共中央政治局包揽了整个修宪准备过程, 而且1975 年修宪还掺杂了复杂的政治斗争,使修宪偏离了正常轨道。1979 年,在重新修订地方组织法时,根据各方面、各地方提出的取消革命委员会、恢复人民委员会,设立地方人大常委会问题,彭真同志向中央请示并提出三个方案,小平同志很快批示:“我赞成第三方案(即县以上地方各级人民代表大会设常务委员会,并恢复人民委员会,包括省长、市长、县长职称),相应的这次人大只修改宪法这一条,其他不动。这个问题建议在人大会前议一下?!敝醒胝尉殖N致弁夂?,向全国人大常委会提出了修宪建议。1979 年6 月26 日,根据中共中央的建议,全国人大常委会向第五届全国人民代表大会第二次会议提出修改宪法若干规定的议案。
  1980 年,针对一些人动不动就用“文革”的错误方法贴大字报的情况,邓小平同志亲自做出决策,要取消1978 年宪法关于“四大”(大鸣、大放、大字报、大辩论)的规定。1980 年2 月23 日至29 日,党的第十一届中央委员会第五次全体会议在北京举行,会议正式决定向全国人大常委会提出关于修改宪法第四十五条的建议。1980 年4 月8 日至16 日,中共中央向五届全国人大常委会第十四次会议提出关于建议修改宪法第四十五条的建议,全国人大常委会接受并形成关于修改宪法第45 条的议案。从以上可以看到,1979 年和1980 年两次局部修宪,都是先由邓小平根据一些较紧急的情况亲自做出决策,经中央政治局常委讨论决定后向全国人大常委会提出修宪建议,修宪准备的工作较为参促,修宪带有应急性质,不过,经过了这两次修宪,中共中央对修宪的参与方式开始由原来的直接起草修宪草案并直接向全国人大提交的做法,逐渐转变为先向全国人大常委会提出修宪建议,再由全国人大常委会向全国人大提出修宪议案的方式。
  三、关于党领导修宪准备阶段运作模式的合理性分析
  针对上文提到的由党领导进行修宪准备活动的模式,笔者认为,一方面,党基于领导地位与执政能力,其拥有进行修宪准备活动的能力;另一方面,在当下中国的政治运作中,实际上也只有党才具有进行充分修宪准备活动的条件。这就是党领导进行修宪准备活动模式的现实合理性。具体说来:
  (一)党具备预测和把握修宪时机的能力
  作为执政党,党具备一般的社会团体或组织所没有的强大人员、组织、信息等资源,特别是通过各级党组织以及党员的联系作用,能够及时反映人民的多方需求,使党与国家机关、党与人民之间的信息传递更加直接便捷。在此基础上,党能够从整体上预测和把握国家和社会的发展形势,及时掌握修宪时机,进行修宪准备,也能够凭借自己强大的组织优势,及时地对社会各界,包括自身内部的修宪建议征集、筛选、整合和采纳,进而形成自身的修宪建议,9 次修宪实践也证明了党总是能够及时适应形势需要修改宪法。
  (二)党具备代表与整合社会各界修宪意见的能力
  “法的合意性首先决定于立法过程中的合议所展现的参与的广泛程度和代表的深厚程度?!毙尴茏急感形膊焕?,必须要有深厚的民意基础。而中国共产党作为无产阶级先锋队,代表着广大工人、农民和知识分子利益,同时伴随着其阶级基础和群众基础的不断扩大,其民意基础也在逐步增强。为重要的是,纵观我国历次修宪准备阶段的运作情况可以看到,该阶段中无论是党内还是党外的参与范围都在不断扩大,参与过程与方式也越来越民主,这些保证了社会各界的修宪意见能够通过党的力量,在交付全国人大常委会前,实现较大程度上的整合,大大提高了吸收入修宪议案,进而上升为宪法修正案的几率,同时也大大减轻了全国人大常委会接收处理纷繁复杂的各界建议的工作负担。
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